Rivista "IBC" XI, 2003, 2
musei e beni culturali, territorio e beni architettonici-ambientali, biblioteche e archivi / leggi e politiche
Per definire gli standard di servizio e di professionalità degli addetti degli istituti culturali emiliano-romagnoli, come previsto dall'articolo 10 della Legge regionale 18 del 2000, l'Istituto per i beni culturali (IBC) della Regione Emilia-Romagna ha a suo tempo istituito e coordinato un'apposita Commissione consultiva, composta dai rappresentanti delle Amministrazioni provinciali, della Confederazione Autonomie locali dell'Emilia-Romagna, delle Soprintendenze statali competenti, delle organizzazioni professionali attive nell'ambito dei beni culturali, e da una rappresentanza dei responsabili degli istituti culturali stessi.
Dopo l'approvazione degli standard, avvenuta con la deliberazione della Giunta regionale n. 309 del 3 marzo 2003, l'IBC ha messo in programma un ciclo di incontri che a partire dal prossimo settembre coinvolgerà ancora tutti i soggetti interessati. In questa occasione saranno illustrati gli strumenti predisposti dall'IBC per accompagnare e condividere il complesso processo di adeguamento agli standard.
Per leggere integralmente la deliberazione, pubblicata sul "Bollettino ufficiale della Regione Emilia-Romagna" n. 56 del 17 aprile 2003, si possono consultare la versione telematica del "Bollettino" stesso (www.regione.emilia-romagna.it/fr_bollettino.htm) o la sezione del sito IBC dedicata agli standard (www.ibc.regione.emilia-romagna.it).
L'approvazione della Legge regionale 18/00 "Norme in materia di
biblioteche, archivi storici, musei e beni culturali" ridisegna in modo
innovativo il sistema dei servizi e delle attività delle strutture
bibliotecarie e archivi storici, dei musei e dei beni culturali che insistono
sul territorio regionale, promuovendone una maggiore integrazione e configurando
altresì con maggiore organicità il ruolo e l'esercizio delle funzioni della
Regione, delle Province, dei Comuni e dei soggetti privati titolari di istituti
culturali e di ricerca.
Le principali indicazioni in essa contenute portano a una maggiore razionalizzazione amministrativa e programmatoria allo scopo di disciplinare l'intera materia in modo più adeguato e soprattutto efficace rispetto alle nuove esigenze che impone lo sviluppo, a partire dal processo d'innovazione tecnologica, del settore della comunicazione e dell'informazione, con una forte e radicale ricaduta sulle modalità operative e organizzative degli istituti culturali, in particolare delle biblioteche.
A tali premesse si raccorda inevitabilmente la stessa attuazione dei principi generali che l'Ente regionale indica all'articolo 1, comma 1, 2 e 3, e che in particolare riguardano:
- la conservazione, valorizzazione e promozione dei beni e degli istituti culturali e la loro fruizione da parte dei cittadini;
- le garanzie di informazione, documentazione, e formazione permanente dei cittadini in raccordo con le finalità educative generali;
- la promozione dell'autonomia e sviluppo degli istituti culturali e dei relativi servizi e attività.
Con l'approvazione della Legge 18/00 obiettivi e finalità dell'Ente regionale tendono quindi a conciliarsi con i processi innovativi in atto che in maniera diretta influenzano le modalità della partecipazione alla vita culturale da parte dei cittadini. La Regione intende quindi promuovere un sostanziale adeguamento dell'intera organizzazione regionale degli istituti culturali in un'ottica di crescita e qualificazione dell'offerta culturale e informativa. Da qui la necessità di individuare l'insieme degli obiettivi essenziali e di sviluppo qualitativo per tutti i soggetti pubblici e privati (Province, Comuni ed enti convenzionati) e gli operatori professionali interessati a promuovere e gestire i servizi in modo che possano operare scelte consapevoli, sulla base dei diversi ruoli e in rapporto alle loro specifiche funzioni.
Nella nuova legge regionale, oltre ad essere ridisegnati ruoli e funzioni dei diversi soggetti e previsti gli strumenti per la collaborazione interistituzionale (piani provinciali, accordi di programma, convenzioni, forme di programmazione negoziata tra Stato e Regione), la scelta di fondo per incentivare processi di potenziamento e riqualificazione dei servizi consiste nell'individuazione e perseguimento di obiettivi di qualità.
Nel modello organizzativo che scaturisce dalla nuova legge regionale, inoltre, è contenuta la scelta di un forte recupero del tema della cooperazione in un'ottica sistemica volta a favorire l'integrazione delle risorse informative, umane e finanziarie.
1. Definizione del processo di qualificazione dei servizi
L'articolo 10, al comma 1 prevede appunto quanto segue: "Al fine di incrementare la fruizione dei beni culturali e di garantire la migliore qualità dei servizi di conservazione, gestione e valorizzazione dei beni culturali, l'Istituto per i beni artistici, culturali e naturali elabora, in collaborazione con i soggetti interessati e con le organizzazioni professionali entro un anno dall'entrata in vigore della presente legge, gli standard di servizio e di professionalità degli addetti e li propone alla Giunta regionale per l'approvazione".
Per dare attuazione al dettato della legge l'Istituto per i beni artistici, culturali e naturali ha istituito un'apposita Commissione consultiva per la definizione degli obiettivi di qualità della quale fanno parte gli Assessori alla Cultura delle Amministrazioni provinciali, la Confederazione Autonomie locali dell'Emilia-Romagna, i responsabili del Settore Cultura delle Province, le Soprintendenze statali competenti, le organizzazioni professionali attive nell'ambito dei beni culturali, e una rappresentanza dei responsabili degli istituti culturali.
Con la successiva scelta di costituire sottocommissioni apposite per le biblioteche, gli archivi e i musei si è avviata la fase operativa nella quale si è tenuto conto delle indicazioni contenute nel comma 4 in cui si invita a far riferimento, per l'elaborazione degli standard di biblioteche e archivi alle Raccomandazioni dell'International Federation Library Association (IFLA) e del Conseil International des Archives (CIA) - International Council of Archives (ICA), al Codice dell'International Council of Museums (ICOM) per quelli relativi ai musei.
Data la presenza nell'organizzazione regionale degli istituti culturali di strutture appartenenti a soggetti pubblici e privati e riscontrate altresì situazioni di gestione di alcuni servizi e attività in appalto a soggetti esterni, sempre nell'articolo 10 viene precisato al comma 2 che gli standard "[...] valgono anche per i soggetti convenzionati ai sensi del comma 2 dell'art. 3 e nei casi di affidamento di particolari servizi alle organizzazioni del volontariato, da impegnare comunque in servizi aggiuntivi rispetto a quelli assicurati dalla ordinaria gestione degli istituti culturali"; al comma 3 che essi si applicano inoltre "[...] anche in caso di affidamento all'esterno di funzioni e servizi propri degli istituti culturali e dei loro sistemi".
È opportuno richiamare anche gli ultimi due comma dell'articolo 10 in quanto le precisazioni in essi contenute si connettono all'attività di programmazione dei diversi soggetti interessati, pubblici e privati, come pure alla qualità ed efficacia nell'attuazione degli interventi che ad essa rispondono.
In sostanza a tali indicazioni si raccordano gli strumenti operativi e amministrativi previsti dalla nuova legge regionale, specificamente piani provinciali e convenzioni:
- "Il rispetto degli standard, verificato dall'Istituto per i beni artistici, culturali e naturali, è condizione per la concessione dei contributi" (comma 5);
- "Al fine di accedere ai finanziamenti della presente legge gli enti gestori degli istituti culturali sono tenuti ad adottare gli standard, inserendoli nei rispettivi regolamenti entro due anni dalla loro approvazione da parte della Giunta regionale" (comma 6).
Un'ultima precisazione riguarda il citato comma 5. A conferma dell'importanza prioritaria attribuita alla realizzazione degli obiettivi di qualità di cui all'articolo 10 l'Amministrazione regionale, a fronte di una marcata disomogeneità del circuito bibliotecario, archivistico e museale e della necessità in molti casi di un forte investimento finanziario richiesto agli enti titolari delle biblioteche, degli archivi e dei musei per il raggiungimento degli standard, detta "norme transitorie" circa tempi e modi di tale processo di adeguamento, riconoscendo l'esigenza di un'attuazione graduale della qualificazione dell'intero sistema degli istituti culturali regionale.
2. Criteri e livelli di definizione della qualità
Analizzando attentamente i risultati di recenti censimenti e ricognizioni, appare evidente che la rete bibliotecaria regionale, sebbene con l'approvazione della precedente Legge regionale 42/83 avesse espresso una linea di tendenza di generale sviluppo e miglioramento, presenta una certa disomogeneità, con zone particolarmente attive e altre in condizioni di sofferenza, talora per l'insufficiente attenzione di alcune Amministrazioni locali o per l'oggettivo isolamento dovuto alla particolare configurazione del territorio, come pure per le piccole dimensioni di non pochi Comuni, spesso limitative rispetto agli investimenti richiesti per l'erogazione di servizi efficaci.
Per quanto riguarda gli archivi storici, l'applicazione della Legge regionale 42/83 ha assicurato la conservazione e la fruibilità di un certo numero di archivi storici di ente locale o di interesse locale, promuovendone la valorizzazione e l'affidamento alle biblioteche o sostenendo l'istituzione e l'attività di servizi archivistici organici ai servizi culturali e bibliotecari locali. Si è inoltre contribuito al consolidamento di istituti culturali privati di rilievo regionale che hanno acquisito un ruolo preminente nella acquisizione, concentrazione e conservazione di fondi archivistici contemporanei, svolgendo un servizio qualificato per la fruizione pubblica e la valorizzazione. Tuttavia ciò non ha intaccato nel panorama regionale il quadro di complessiva precarietà delle strutture e del livello organizzativo dei servizi archivistici degli Enti locali.
Per quanto attiene i musei, la Legge regionale 20/90, che si limitava a descriverne i compiti fondamentali (articolo 4), ha avviato e completato il percorso di qualificazione per quanto attiene alcuni ambiti (catalogazione, restauro), ma non ha generato una qualificazione dell'organizzazione museale nel suo insieme. Ha tuttavia sostenuto la crescita di alcune singole istituzioni e favorito la cooperazione in sistemi di alcune realtà, soprattutto là dove sostenute dall'Amministrazione provinciale competente. Anche in questo settore si registra dunque una forte disomogeneità tra museo e museo, determinata anche dalla specificità che caratterizza ciascun istituto, e che trae origine dalla sua collocazione geografica, dalle caratteristiche e dal valore delle collezioni, ecc.
Nella definizione degli standard per le tre tipologie di istituti culturali, si è tenuto conto di questa situazione, fatta salva comunque la premessa che il raggiungimento degli obiettivi di cui all'articolo 10 è condizione inderogabile per lo sviluppo coordinato e integrato dei servizi bibliotecari, archivistici e museali su tutto il territorio regionale.
L'elaborazione di standard e obiettivi di qualità ha dunque salvaguardato un doppio livello di intervento operativo: garantire, in maniera regolamentata, una precisa possibilità di recupero delle situazioni svantaggiate e tradizionalmente sofferenti e nello stesso tempo assicurare un generale incremento qualitativo dell'intera organizzazione regionale degli istituti culturali rispetto alle diverse e nuove esigenze dell'intera comunità.
L'insieme delle motivazioni offre legittimità a un modello organizzativo che suggerisce e progressivamente realizza una crescita omogenea, condivisa da tutti gli istituti culturali. La realizzazione di tale finalità sottende la scelta, attentamente dibattuta e valutata, di fissare degli obiettivi di qualità da intendersi come orientamenti operativi cui ogni struttura progressivamente dovrà attenersi nei diversi aspetti gestionali, organizzativi e funzionali.
Si sono così individuati obiettivi finalizzati a consolidare e promuovere la qualità dei servizi e a sollecitare un processo di continua crescita dell'offerta. Essi qualificano in maniera innovativa ed efficace il funzionamento e l'organizzazione complessiva dei servizi bibliotecari, archivistici e museali in regione. Contestualmente vengono altresì indicati requisiti al di sotto dei quali il servizio non è qualificabile come tale.
Entro la cornice così delineata, l'indicazione di tali requisiti va considerata come intervento operativo dinamico all'interno di un processo di progressivo sviluppo del servizio verso gli obiettivi di qualità, oggetto, a loro volta, di periodiche valutazioni e adeguamenti. Gli standard individuati sono validi per tutti i servizi indipendentemente dalla proprietà e natura giuridica.
Su un piano prettamente operativo si sono poi accolte le indicazioni contenute nel comma 2 dell'articolo 10 che prevede quanto segue: "Tali standard sono definiti secondo la natura, la dimensione, la localizzazione e l'eventuale organizzazione in sistema degli istituti considerati [...]".
Si è trattato di contestualizzare, attraverso l'utilizzo di tali criteri, gli obiettivi di qualità, in ragione delle caratteristiche specifiche, delle peculiarità delle funzioni, dei moduli organizzativi e della situazione socio-culturale dei diversi servizi. Questa impostazione risponde alla finalità di attivare un processo di promozione della qualità flessibile, non statico, che consenta un reale cambiamento, tarato sulle specificità, pur con l'obiettivo di produrre una maggiore omogeneità e una qualità dei servizi complessivamente più elevata.
3. Standard condivisi e ambiti di integrazione
Nella Legge regionale 18/00 biblioteche, archivi e musei sono stati ricompresi dal legislatore nell'unica categoria di "istituti culturali" che perseguono fini di "[...] informazione, documentazione e formazione permanente dei cittadini [...]", a sottolinearne - indipendentemente dalla specificità che caratterizza ciascun settore - la natura comune di organizzazioni culturali con finalità educative al servizio del pubblico e della comunità.
In ambito di definizione di standard questo ha significato, che - pur salvaguardando le differenze tipologiche e funzionali che caratterizzano biblioteche, archivi e musei e ne determinano modalità diverse di funzionamento, di gestione, di fruibilità per il pubblico - il lavoro è stato impostato in modo da riconoscere e valorizzare per le tre diverse tipologie di istituti i tratti che le accomunano e che possono venire così sintetizzati:
- essere dotati di uno statuto e/o di un regolamento. Statuto e regolamento vengono a costituire un punto di riferimento insostituibile che vale erga omnes, ma in primo luogo impegna gli enti proprietari e le amministrazioni responsabili a riconoscere lo status giuridico dell'istituto in questione, rendendone esplicite le dotazioni e le modalità di funzionamento;
- essere dotati di strutture adeguatamente attrezzate per le funzioni a cui esse sono adibite, in conformità con la missione dichiarata e le finalità perseguite e con riferimento alle esigenze del materiale e/o degli oggetti conservati, del personale e del pubblico. Le sedi devono inoltre rispondere alla normativa vigente in materia di sicurezza, igiene e accessibilità;
- essere dotati e/o valersi di personale numericamente adeguato e professionalmente preparato per le mansioni da svolgere, che potrà essere interno o esterno a seconda delle funzioni svolte, delle dimensioni dell'istituto, della sua partecipazione a reti o sistemi;
- erogare servizi al pubblico che siano improntati ai criteri di accessibilità (fisica e intellettuale), informazione, educazione e formazione permanente. Premessa indispensabile per la progettazione e l'organizzazione dei servizi al pubblico è la conoscenza e l'attenta analisi del contesto di riferimento e della domanda, cui fanno seguito momenti di verifica della soddisfazione dell'utenza. I servizi assicurati - che possono variare in ragione delle caratteristiche e delle dimensioni del singolo istituto - vanno esplicitati in una carta dei servizi.
4. Ambiti di applicazione degli standard e obiettivi di qualità
La formulazione e la successiva applicazione degli standard, nell'interpretazione più immediata ed essenziale, indirizza l'impegno dell'Amministrazione regionale verso un miglioramento equilibrato e coordinato dei servizi del circuito bibliotecario, archivistico e museale.
Contemporaneamente però pone l'obiettivo più ambizioso di ridisegnare, in una prospettiva d'intervento più ampia e di medio termine, l'intera organizzazione degli istituti culturali in un'ottica dinamica, di continuo investimento sulle strategie innovative nel settore della comunicazione e dell'informazione e di rinnovata attenzione alla domanda culturale.
Da qui la scelta dell'Amministrazione regionale di legare la definizione degli standard all'attivazione di un processo di progressivo rinnovamento del modello organizzativo di biblioteca, di archivio e di museo rispetto a quello che si è venuto consolidando in questi ultimi anni.
In questo quadro un elemento essenziale è che definizione, verifica e adeguamento degli standard avvengano attraverso una concertazione con i soggetti interessati in quanto con questa operazione si avvia un processo che si svilupperà positivamente grazie alla consapevolezza e alla condivisione degli obiettivi da parte dei soggetti coinvolti.
Una volta definiti gli obiettivi di qualità e gli indicatori opportuni si può ipotizzare di costruire un percorso programmato di progressivo miglioramento a cui è opportuno accompagnare un processo di autovalutazione da parte degli enti detentori di biblioteche, archivi e musei.
Questo primo passaggio può stimolare il riconoscimento dei problemi e delle carenze ed anche delle ragioni che ne sono alla base, oltre a fornire elementi di conoscenza rilevanti anche ai fini della programmazione regionale.
Di seguito sono riportate le proposte operative e le raccomandazioni in ordine agli obiettivi di qualità secondo quanto previsto dall'articolo 10.
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