In seguito alla recente pubblicazione del volume La nuova disciplina dei beni culturali e ambientali. Commento al Testo Unico approvato con il decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (Bologna, il Mulino, 2000) abbiamo intervistato il suo curatore Marco Cammelli, ordinario di diritto amministrativo nella Facoltà di giurisprudenza dell'Università di Bologna.

A 60 anni dalle prime leggi di settore - la legge 1089 e la 1497 del 1939, che hanno rappresentato una sorta di monumento giuridico nel nostro paese per la tutela delle cose d'interesse artistico e storico e delle bellezze naturali - la materia dei beni culturali e ambientali è stata raccolta in un Testo Unico. In questi ultimi decenni la società italiana è molto cambiata, la stessa nozione di bene culturale è profondamente mutata, non le pare che sarebbe stata auspicabile una normativa che governasse tali cambiamenti anziché un Testo Unico che, per quanto organico, rischia di riproporre testi datati, per non dire arretrati?

La domanda merita una risposta articolata, nel senso che, se è vero che la legge 1089 è stata una legge molto importante, e giustamente celebrata, è anche vero che i presupposti su cui si fondava questa legge sono venuti nel tempo radicalmente cambiando. Ci si è trovati perciò di fronte ad una doppia necessità: quella di rivedere questo sistema, di andare a fondo sulla disciplina della tutela e sulla definizione dei beni, e questa diciamo è una prima direttrice che riguarda questo problema; l'altra, la seconda direttrice, è quella della semplificazione e non riguarda soltanto il settore dei beni culturali ma compete piuttosto ad un'azione governativa generale. Nella semplificazione rientrano tante cose: la semplificazione organizzativa, la semplificazione funzionale e procedimentale, la semplificazione normativa. All'interno della semplificazione normativa stanno i testi unici, tesi appunto a ricostituire condizioni più chiare.
Ora, in effetti, quando c'è da toccare in profondità una materia ci si può chiedere legittimamente se riordinarla è la cosa giusta, ma a me pare che, tutto sommato, non sia sbagliato avere intanto riordinato. Perché? Questo è un punto che mi pare importante sottolineare, perché quando ci sono molte normative che nell'arco di sessant'anni si sono succedute, fatalmente vi sono molti contrasti, incertezze interpretative che vediamo continuamente. Queste incertezze interpretative sono sempre fonte di guai e in particolare, dal punto di vista istituzionale, sono fonte di trasferimento di poteri dal legislatore al giudice o ai funzionari. Il testo unico è un modo per recuperare la scelta a livello di legislatore, in questo caso il delegato, e a me pare molto importante appunto sottrarre alle gestioni degli apparati le scelte che sono importanti. Quindi, in conclusione, la semplificazione tramite testi unici rientra in una delle direttrici chiave della modernizzazione che si sta facendo. Credo che sia una buona cosa in generale, e in particolare in questo settore. Rimane tuttavia la necessità di modifiche profonde anche nei concetti stessi del settore, cosa che naturalmente non è impedita dal Testo Unico.

Con il Testo Unico quindi sono stati pienamente raggiunti, a suo parere, gli obiettivi di coordinamento e di semplificazione della complessa e frammentata normativa dei beni culturali e ambientali assegnati al momento della delega?

Mi pare che sia stato fatto un buon lavoro, ma forse qualche problema è rimasto ed è rimasto in particolare perché proprio il meccanismo della delega ha fatto sì che alcune cose importanti che maturavano in quel momento, o che sono maturate subito dopo, siano rimaste al di fuori. Questo naturalmente non semplifica le cose e quindi, in un certo senso, non realizza a pieno gli obiettivi di semplificazione che dovevano essere raggiunti. Probabilmente è stato un errore, ma un errore tutto sommato abbastanza veniale. La delega fu proposta dal Governo, quindi, tutto sommato, il Governo poteva più tranquillamente definire l'oggetto e l'ambito.

La mancata approvazione di una legge sulla tutela dei beni culturali, che doveva essere emanata entro il 31 dicembre 1979, non le sembra abbia rappresentato un arresto al decentramento amministrativo avviato con i decreti del Presidente della Repubblica n. 3 del 1972 e n. 616 del 1977?

Non è facile ridefinire completamente una legge di tutela, in questo senso c'è difficoltà enorme a intendersi sul significato, sulla definizione di bene e delle sue implicazioni, le sue articolazioni ecc. Lo si è visto in questi ultimi anni, e la legge, finché le cose non sono totalmente acquisite e maturate, si trova in difficoltà naturalmente a essere adottata. Quindi credo che la mancanza di una legge del genere abbia qualche seria giustificazione, però sono d'accordo con la domanda e con lei nel dire che è chiaro che tanto meno solide sono le regole sostanziali, valide per tutti, tante più giustificazioni ci sono perché gli apparati ministeriali mantengano la gestione di rete. La cosa è sempre stata in questi termini: il centro può essere rappresentato da regole chiare o può essere rappresentato da un apparato solido, e qui si sta optando per un apparato solido. Naturalmente le regole chiare sarebbero il centro più affidabile. Qualche cosa il Testo Unico fa in questo senso.

Tra i profili deboli dell'operazione di riordino normativo effettuata appunto dal Governo, non le pare si possa annoverare quello della scarsa attenzione prestata alla considerazione del ruolo regionale e locale?

In sede di Testo Unico ci sono dei peccati, ma di importanza minore di quelli che si trovano su questo settore nel Regolamento ministeriale; comunque ci sono anche qui e sono assolutamente d'accordo con lei che questo è uno dei punti deboli delle politiche di governo di questi anni. Un governo, una riforma e una disciplina, un riordino dei beni culturali si devono, per forza di cose, collegare, anche se si ha una visione centralista della cosa. Tutto è possibile, tutto è legittimo come opinione, però poi c'è la logica che deve essere rispettata. Ammettiamo quindi che vi sia un'opinione per cui è meglio che queste cose siano centralizzate, non c'è dubbio però che questa gestione centralizzata deve comunque fare i conti con due versanti: uno è quello dei privati e l'altro è quello dell'autonomia. Se questi conti li fa è una politica centralizzata ma seria, se non li fa è una politica centralizzata che rischia di rimanere a metà.
Dunque io credo che, anche dal punto di vista di una concezione centralizzata, questa fortissima non considerazione del ruolo regionale e locale - che è una non considerazione che nasce proprio dal fondo, e nasce dall'idea che il Ministero possa fare tutto da solo - trova proprio qui, secondo me, il suo punto debole e credo che questo sia uno dei problemi più grossi. Quindi nel riordino del Testo Unico non poteva essere fatto moltissimo, anche se il decreto legislativo n. 112 del 1998 era già la normativa vigente e andava considerata.

Da vari anni si parla di federalismo, e Bologna è senz'altro tra le sedi principali in cui sono state elaborate proposte interessanti al riguardo. Riprendendo il titolo di un libro uscito dal Mulino qualche anno fa, Il federalismo preso sul serio, chiedo: secondo lei la proposta di riforma federalista viene "presa sul serio" al centro?

Intendendo per federalismo un decentramento serio e forte, mi pare che il centro abbia espresso in modo molto evidente che alcuni ci credono davvero e che altri invece sono molto titubanti su questo. Ecco, io penso allo stesso Governo che esprime un Bassanini, per intenderci, e un Bersani da un lato, e esprime una Bindi e un Veltroni-Melandri dall'altro. La concezione della Bindi è una concezione istituzionale fortemente accentrata nella riforma, per me tra l'altro nel merito profondamente importante; la sanità che emerge da tale riforma è una sanità dove il centro tiene strettamente tutto. Allora qui i problemi sono due: o abbiamo parlato per anni di nulla e abbiamo scherzato, oppure se, come ritengo, è un sistema che proprio perché complesso deve essere articolato, noi del federalismo inteso come decentramento spinto abbiamo bisogno. Per arrivarci il punto chiave è quello di riuscire a differenziare e graduare questa azione, perché se non la graduiamo - realizzandola subito nelle zone più mature e invece ritardandola, in attesa che maturino le condizioni, nelle zone più arretrate - io credo che questo sarà fatalmente un problema.

Ritornando al Testo Unico e in particolare ai beni librari, vorrei un chiarimento sull'articolo 39, che dispone che i provvedimenti relativi al restauro e alle misure conservative "sono adottati dal Ministero o dalle Regioni". Non le pare vi sia una sovrapposizione di competenze che può danneggiare il concreto e tempestivo esercizio di tali funzioni?

È una questione specifica che riporto a un discorso più generale di poteri già regionali che non trovano riscontro oggi nel Testo Unico. Il Testo Unico non può in alcun modo essere interpretato come norma che modifica il precedente riparto di funzioni, quindi qualunque norma che dica, o lasci intendere, che si è apportata una modifica al riparto di compiti fra Stato, Regioni ed Enti locali precedenti al Testo Unico, è una normativa che o è male interpretata o è chiaramente illegittima. Per affrontare tutti i vari dubbi occorre tenere conto di questo dato che, ripeto, mi pare importante. Vi sono alcune materie rimaste in condominio e in particolare quelle su cui, in base ai vecchi decreti degli anni Settanta, c'erano state deleghe fra Stato e Regioni; questo può comportare in effetti la compresenza di Stato e Regioni sulla stessa funzione, ma è normalmente una compresenza abbastanza astratta, nel senso che quando è delegata la funzione di fatto la funzione è poi svolta dal delegato senza ulteriori problemi.

La legge di delega relativa all'adozione del decreto legislativo offre la possibilità di un aggiornamento entro i tre anni successivi all'entrata in vigore del Testo Unico, ritiene probabile e auspicabile una nuova redazione?

La ritengo sia auspicabile che probabile. Direi più che auspicabile: necessaria, nel senso che il primo impatto della disciplina ha già messo in luce alcuni problemi seri. Problemi delicati in materia, per esempio, di circolazione dei beni e quindi degli adempimenti che i notai debbono assolvere nella certificazione e nello stato dei beni per il rogito; problemi sulle procedure di vincolo, ed altri ancora. Sulle sanzioni certamente c'è un problema di rimessa a punto, perché siamo al limite della delega. In conclusione questi sono già dati di cui, a quanto so, il Ministero stesso considera necessario il riesame. Ve ne sono molti altri che potranno emergere dal sistema regionale e locale, e nel commento abbiamo cercato di indicarli. Io credo che sia necessaria questa rimessa a punto, anche perché sono intervenute discipline successive, e spero che non venga fatta troppo tardi. Penso che, tutto sommato, un anno dall'entrata in vigore possa già permettere molte cose: a quanto so l'Ufficio legislativo del Ministero per i beni culturali e il Ministero stesso intendono muoversi su questa linea.